L ' augmentation spectaculaire de la consommation de tabac qui gagne du terrain partout dans le monde constitue à la fois un défi et un enjeu pour l'Organisation mondiale de la Santé. Le défi consiste à rechercher des solutions globales pour un problème qui traverse les frontières nationales et frappe toutes les cultures, toutes les sociétés et toutes les couches socio-économiques. L'impact massif et sans précédent du tabac sur la santé publique fournit à l'OMS l'occasion de proposer au monde la première réponse globale à ce que l'on a souvent appelé Al'épidémie silencieuse @ que constitue le danger du tabac. L'Initiative pour un monde sans tabac a jeté les premières bases d'une action dans ce domaine.
Les avantages d'une telle convention pour les pays sont multiples. Le plus important est qu'avec cette convention comme guide et outil de coordination, les politiques nationales de santé publique adaptées aux besoins nationaux pourront progresser sans risquer d'être sapées par des phénomènes transnationaux (par exemple la contrebande).
Non seulement les conventions-cadres obligent les Etats à coopérer dans des domaines cruciaux, mais elles permettent aussi d'établir des liens importants entre les pays et d'autres partenaires potentiels. Les pays peuvent participer au canevas central tout en différant leur décision concernant l'adhésion aux protocoles.
La convention-cadre sur la lutte antitabac (CCLAT) sera un instrument juridique international qui permettra de circonscrire la progression mondiale du tabac et des produits du tabac. Pour la première fois, l'OMS mettra en oeuvre l 'article 19 de sa Constitution qui autorise l'Organisation à élaborer et à adopter une telle convention. En fait, les négociations sur la CCLAT et l'adoption de la convention doivent être considérées comme un processus et un produit au service de la santé publique.
Cet instrument sera élaboré par les 191 Etats Membres de l'OMS de manière à ce que leurs préoccupations soient reflétées de manière adéquate tout au long du processus. L'approche convention-cadre complétée par des protocoles permettra de fait aux Etats Membres de forger cet instrument juridique international par étapes successives :
2. Quand sera-t-elle achevée ?
Le plan de travail accéléré pour la CCLAT, qui a été adopté par le Cabinet de l'OMS en septembre 1998, prévoit l'adoption de la convention-cadre et des éventuels protocoles y relatifs par l'Assemblée mondiale de la Santé avant le mois de mai 2003 au plus tard. Toutefois, chaque processus de négociation est unique et progresse à son propre rythme. La convention pourra donc être achevée plus tôt si les Etats Membres de l'OMS en décident ainsi. Cela dépendra beaucoup de la volonté politique des gouvernements et de leur attachement soutenu à la cause de la santé publique. Une solution consisterait à négocier un ou plusieurs protocoles en même temps que la convention-cadre.
Il existe d'ailleurs un précédent dans lequel trois protocoles ont été négociés en même temps que le corps principal de la convention-cadre.
3. Comment la convention contribuera-t-elle à la lutte internationale antitabac ?
I. La CCLAT et les protocoles y relatifs permettront d'améliorer la lutte transnationale antitabac et la coopération dans ce domaine par les moyens suivants :
Si l'on ne s'attaque pas conjointement aux dimensions nationales et transnationales de la lutte antitabac, même les programmes nationaux de lutte les plus complets risquent d'être annihilés. Les axes nationaux et internationaux de la convention sont en fait interdépendants.
II. Le processus d'élaboration et d'adoption de la CCLAT et des protocoles y relatifs aidera aussi à mobiliser un soutien technique et financier, national et mondial pour la lutte antitabac; à accroître la prise de conscience dans les divers ministères susceptibles d'être concernés par la lutte internationale antitabac, ainsi que dans les différents secteurs de la société directement intéressés par les aspects du tabagisme qui touchent à la santé publique; à renforcer la législation et l'action nationale; et à mobiliser les ONG et d'autres membres de la société civile en faveur de la lutte antitabac.
En vue de l'adoption de la CCLAT, l'OMS et ses bureaux régionaux travailleront avec les ONG, les médias et la société civile dans les pays pour attirer l'attention sur le tabac sous tous ses aspects.
5. Parmi les instruments susmentionnés, lesquels sont juridiquement contraignants ?
Les traités sont juridiquement contraignants. La convention-cadre impose généralement des obligations plus générales ou plus limitées, tandis que les protocoles font naître des obligations juridiques plus spécifiques.
Une résolution n'est pas contraignante et n'entraîne généralement pas d'importants engagements à caractère juridique.
6. En ce cas, une résolution ne suffirait-elle pas ?
Une résolution n'est pas suffisante pour faire face efficacement aux menaces que le commerce, la promotion et l'usage du tabac font peser sur la santé publique. Au cours des 25 dernières années, l'Assemblée mondiale de la Santé a adopté 16 résolutions sur différents aspects de la lutte antitabac avec des degrés de succès variables. Certains Etats Membres ont renforcé ces résolutions au plan national en leur donnant plus de poids et de mordant. Cette approche au coup par coup, toutefois, est trop informelle pour avoir véritablement une emprise sur le problème, notamment dans le cas de la lutte antitabac où la dimension internationale de la question a une influence directe sur la manière d'aborder les choses au plan national. Il n'en demeure pas moins que les résolutions adoptées dans d'autres tribunes internationales contribueront sans nul doute au processus d'adoption de la CCLAT et joueront à cet égard un rôle de catalyseur.
La convention-cadre concerne la lutte antitabac à long terme. Le principal avantage de cette convention est qu'elle permettra à l'OMS et à sa Afamille élargie@ & c'est-à-dire les pays à titre individuel et les individus au sein de ces pays & de recueillir les bienfaits qui résulteront, sur le plan de la santé publique, de la lutte contre le tabac et contre son extension dans toute la société. Il s'agit d'un instrument juridique au service de la santé.
7. Qu'est-il advenu du processus engagé en 1996 ? N'avait-on pas arrêté un plan de travail à l'époque ?
En mai 1996, l'Assemblée mondiale de la Santé a adopté la résolution WHA49.17 dans laquelle elle priait le Directeur général Ad'entreprendre l'élaboration d'une convention-cadre conformément à l'article 19 de la Constitution de l'OMS@. C'était la première fois que l'OMS faisait usage de son pouvoir constitutionnel (article 19) d'élaborer une convention. Il n'existait donc pas de précédent pour la mise au point d'un plan de travail détaillé. Entre 1996 et 1998, quelques travaux techniques préparatoires ont été entrepris, mais aucun plan détaillé n'a été arrêté. Dans le cadre de ces travaux, un calendrier préliminaire a été distribué au cours de la Cinquante et Unième Assemblée mondiale de la Santé en mai 1998. L'Initiative pour un monde sans tabac s'est référée à certaines parties utiles de ce processus initial pour élaborer ce plan de travail détaillé qui reflète les aspects politiques et techniques à prendre en compte pour la négociation de la convention.
8. L'OMS a déjà un mandat pour entamer les négociations. Pourquoi faut-il que ce mandat lui soit renouvelé ?
La résolution WHA49.17 de l'Assemblée mondiale de la Santé donne mandat au Directeur général pour entreprendre l'élaboration d'une convention-cadre conformément à l'article 19, mais NE LUI DONNE PAS mandat pour entamer les négociations. La négociation de cette convention est une prérogative des Etats souverains et nécessite l'établissement d'un organe de négociation officiel. Seule l'Assemblée mondiale de la Santé est juridiquement habilitée à lancer le processus de négociation. Dans le plan de travail accéléré et le projet de résolution proposé par le Secrétariat, il est suggéré qu'un comité intergouvernemental de négociation soit établi par l'Assemblée pour engager des négociations officielles. Le rôle du Secrétariat de l'OMS dans ce processus sera de fournir un appui technique et des conseils aux Etats Membres pour la négociation de la CCLAT et des protocoles s'y rapportant.
9. Pourquoi prévoir de si nombreux groupes et comités ? Pourquoi ne pas se contenter d'un seul mandat de négociation au lieu de s'adresser de manière répétée à l'Assemblée de la Santé ?
L'approche adoptée offre une certaine souplesse. Ainsi, par exemple, il ne sera pas nécessairement utile de convoquer une conférence intergouvernementale pour l'adoption de la convention et des éventuels protocoles s'y rapportant, car ceux-ci pourront être adoptés directement par une majorité des deux tiers des membres de l'Assemblée de la Santé au titre de l'article 19. En outre, il est préférable que l'Assemblée mondiale de la Santé adopte une seule résolution sur la manière de procéder pour les négociations. L'Assemblée pourrait autoriser à cette fin l'établissement d'un comité intergouvernemental de négociation, conformément au projet de résolution qui a été soumis au Conseil exécutif. Cela serait plus expéditif que de devoir retourner devant l'Assemblée de la Santé à un stade ultérieur.
10. Qui supportera les frais occasionnés par la convention ?
Le budget de la CCLAT devra, dans un premier temps, être financé par des fonds extrabudgétaires. Les coûts comprendront les dépenses d'appui technique de l'OMS, le coût des réunions intergouvernementales techniques et de négociation, et les dépenses d'appui pour l'établissement des commissions nationales de la CCLAT chargées de faciliter le processus dans les pays. A moyen et long terme, il faudra prévoir un budget ordinaire pour assurer l'application continue de la convention.
En particulier, les pays en développement auront besoin d'une assistance financière et technique pour participer au processus de formulation de la CCLAT et, lors de la récente consultation technique de Vancouver, il a été recommandé que l'OMS établisse un fonds fiduciaire spécial à cet effet.
Des ressources seront aussi nécessaires pour la phase d'application. Il faudra trouver des fonds pour aider les pays à se doter des moyens de participer aux activités de lutte antitabac à l'échelle nationale et mondiale. A cet égard, il faudra prévoir, dans le cadre de la CCLAT, l'établissement d'un fonds fiduciaire multilatéral alimenté par des contributions des gouvernements, des organismes internationaux et des sources privées.
11. Les ressources actuellement affectées à la lutte antitabac seront-elles détournées au profit de la CCLAT ?
De nouveaux fonds extrabudgétaires devront être trouvés pour financer le processus d'élaboration de la convention, mais les fonds alloués jusqu'ici à la lutte antitabac ne seront pas détournés au profit de ce processus. L'appui à la CCLAT doit être considéré comme faisant partie intégrante de l'effort national et mondial en faveur de la lutte antitabac. De fait, l'adoption de la CCLAT devrait se traduire par une nette augmentation des ressources financières consacrées à la lutte antitabac tant au sein des pays qu'au niveau international. Une fois adoptée, la convention donnera à la lutte antitabac davantage de poids politique. Son adoption constituera un baromètre qui indiquera dans quelle mesure on aura réussi à placer la lutte antitabac au devant et au centre de la scène mondiale.
Les mouvements écologiques sont parvenus à faire adopter de nombreux accords multilatéraux contraignants au niveau international et, dans le cadre de certains de ces accords, par exemple le Protocole de Montréal de 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, des ressources financières importantes ont été dégagées pour aider les pays en développement. De même, la CCLAT pourrait faciliter des actions de coopération à l'échelle mondiale, y compris l'afflux de ressources financières additionnelles.
12. Qu'adviendra-t-il des économies qui dépendent du tabac ?
L'idée largement répandue selon laquelle la lutte antitabac se traduira par une perte de recettes est en réalité un mythe. En fait, les chiffres penchent fortement en faveur de l'abandon de la culture du tabac. Certaines analyses économiques récentes, par exemple les données de la Banque mondiale, qui sont publiées cette année, ainsi que l'étude AThe Economics of Tobacco Control: Towards an optimal policy mix@, montrent que les coûts sociaux et sanitaires du tabac l'emportent largement sur les bénéfices économiques directs pouvant être dérivés de sa culture.
L'industrie du tabac argue qu'il n'existe aucune véritable culture de substitution ou autre option de remplacement. Pourtant, on peut raisonnablement supposer que les consommateurs qui cesseront de fumer reporteront leurs dépenses consacrées au tabac sur d'autres biens et services. Il s'ensuit que le recul de l'emploi dans l'industrie du tabac sera compensé par une augmentation de l'emploi dans d'autres secteurs. Toutefois, à court terme, pour les pays qui dépendent fortement des exportations de tabac (c'est-à-dire les exportateurs nets), la diversification économique et agricole risque d'entraîner des pertes d'emplois.
Aussi, dans la convention, la diversification agricole sera-t-elle envisagée comme un processus à long terme. L'approche convention-cadre/protocoles constitue un processus évolutif pour la mise en place d'un régime juridique international de lutte antitabac, ce qui permettra de ne pas s'attaquer à toutes les questions en même temps. En outre, la nécessité d'un fonds multilatéral pour venir en aide aux pays qui supporteront les coûts d'ajustement les plus élevés devra être affirmée. La CCLAT sera probablement le premier instrument qui cherchera à gagner l'appui mondial des cultivateurs de tabac.
Il convient aussi de noter que le nombre de fumeurs dans le monde, actuellement estimé à 1,1 milliard, devrait atteindre 1,64 milliard d'ici l'an 2025, du fait principalement de l'augmentation de la population dans les pays en développement. Il est donc très peu probable que les pays producteurs de tabac souffrent économiquement de mesures de lutte telles que la CCLAT.
13. Quels sont les ministères qui participeront aux négociations ?
En dehors des ministères de la santé dont le rôle est prépondérant, les ministères des affaires étrangères jouent généralement un rôle majeur dans la négociation des conventions et des traités. Les ministères des finances, de l'environnement, du travail, de la justice, du commerce extérieur, de l'éducation et de l'agriculture devraient également intervenir dans les négociations à un stade ou à un autre.
14. Les conventions/traités internationaux juridiquement contraignants débouchent-ils sur des actions et des résultats tangibles ?
L'adoption d'un accord international peut faire une grande différence. Ainsi, par exemple :
C la production et la consommation de substances qui appauvrissent la couche d'ozone stratosphérique ont fortement diminué au cours de la dernière décennie, à la suite de l'adoption du Protocole de Montréal sur la couche d'ozone;
C l'Accord général sur les Tarifs douaniers et le Commerce a fait baisser les obstacles au commerce et favorisé l'expansion du commerce international;
C les accords sur la limitation des armements ont mis un frein à la prolifération des armes nucléaires et conduit à une réduction substantielle des arsenaux des puissances nucléaires.
Les accords internationaux peuvent-ils influer sur le comportement des Etats ? Dans certains cas, les accords internationaux prévoient des mécanismes efficaces de mise en oeuvre, tels que le système de règlement des différends de l'Organisation mondiale du Commerce. Mais, même en l'absence de tels mécanismes, un accord international peut :
C établir des mécanismes d'examen qui font pression sur les Etats en les exposant à la vigilance du public;
C édicter des règles juridiques dont l'application peut être demandée devant les tribunaux nationaux;
C fournir des moyens de pression supplémentaires aux partisans de la lutte antitabac dans les gouvernements nationaux pour les aider à atteindre les objectifs du traité.
Ainsi, si les traités amènent rarement un Etat à changer immédiatement d'attitude, ils peuvent l'inciter à modifier sensiblement son comportement dans certains domaines, parce qu'ils modifient son calcul des coûts et avantages, et parce que la plupart des Etats estiment qu'ils doivent respecter leurs engagements.
15. Pourquoi la CCLAT doit-elle être élaborée et négociée sous les auspices de l'Organisation mondiale de la Santé plutôt, par exemple, que sous l'égide des Nations Unies ?
L'Organisation mondiale de la Santé est la seule organisation internationale multilatérale qui réunisse les compétences techniques et les compétences en matière de santé publique nécessaires pour permettre la négociation et la mise en application efficace de la convention-cadre sur la lutte antitabac. Bien que l'Organisation des Nations Unies ait aussi l'autorité juridique voulue pour patronner la création d'instruments internationaux sur la lutte antitabac, elle n'a ni les compétences techniques spécialisées ni, peut-être, le temps de se lancer dans la négociation de normes complexes sur la lutte antitabac, en particulier si le processus de négociation de la convention devait se prolonger.
Les normes techniques complexes relatives à la lutte antitabac doivent être définies et leur application doit être contrôlée par l'OMS, qui est la principale institution spécialisée dans le domaine de la santé publique. Dans la résolution WHA49.17, les Etats Membres ont implicitement reconnu que l'OMS était l'instance la mieux placée pour servir de tribune à l'adoption de la CCLAT en demandant à l'Organisation d'entreprendre l'élaboration de la convention.
Toutefois, dans la mesure où l'objectif final de la lutte antitabac à l'échelle mondiale pourra nécessiter de réglementer des domaines qui relèvent de la compétence d'autres organes des Nations Unies, l'établissement d'un mécanisme conjoint de négociation, notamment en ce qui concerne d'éventuels protocoles spécialisés, pourrait être une option à envisager.
16. Quels liens pourraient être établis entre les travaux sur la CCLAT et d'autres accords internationaux/régionaux qui pourraient se traduire par un plus pour la convention-cadre ?
Dans le cadre du projet OMS/UNICEF ABuilding alliances and taking action to create a generation of tobacco-free children and youth@, appuyé par la Fondation des Nations Unies, un examen de la Convention relative aux droits de l'enfant du point de vue de la lutte antitabac a été entrepris. Par ailleurs, en ce qui concerne les travaux du TFI sur le renforcement du rôle des femmes dans la lutte antitabac à l'échelle mondiale, l'établissement possible de liens entre la CCLAT et la Convention des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes sera étudié. L'établissement de liens entre la CCLAT et d'autres conventions internationales traitant de questions telles que la contrebande sera également examiné. En outre, on s'efforcera au maximum de s'inspirer des accords régionaux existants ou proposés sur la lutte antitabac.
