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El dramático aumento y la difusión del consumo de tabaco en el mundo son un reto y una oportunidad para la Organización Mundial de la Salud. El reto consiste en buscar soluciones mundiales para un problema que cruza las fronteras nacionales, las culturas, las sociedades y los estratos socioeconómicos. El efecto excepcional y masivo que realiza el tabaco en la salud pública ofrece a la OMS la oportunidad de proponer al mundo una primera respuesta integral para abordar la epidemia silenciosa, como se ha denominado con frecuencia a la amenaza del tabaco. La Iniciativa Liberarse del Tabaco ha iniciado los trabajos preliminares en esa dirección.

Los beneficios del CMLA para los países son numerosos. El más importante es que utilizando al Convenio como vehículo de exploración y coordinación pueden avanzar las políticas nacionales de salud pública, adaptadas a las necesidades nacionales, sin el riesgo de quedar anuladas por fenómenos transnacionales (por ej., el contrabando.

Si bien los convenios marco obligan a los Estados a cooperar en sectores primordiales, el proceso sirve también para forjar importantes vínculos entre los países y otros posibles asociados. Los países pueden participar en el convenio marco central demorando a la vez la decisión de participar en los protocolos

El Convenio Marco sobre la Lucha Antitabáquica (CMLA será un instrumento jurídico internacional que limitará la difusión mundial del tabaco y de los productos del tabaco. Es la primera vez que la OMS ha aplicado el Artículo 19 de su Constitución, que permite a la Organización preparar y adoptar un Convenio de ese tipo. De hecho, las negociaciones sobre el CMLA y la adopción del Convenio deben considerarse un proceso y un producto al servicio de la salud pública.

Este instrumento será preparado por los 191 Estados Miembros de la OMS, de modo que sus preocupaciones queden convenientemente reflejadas en todo el proceso. De hecho, el enfoque del convenio marco/protocolo permitirá a los Estados Miembros avanzar en la preparación de este documento de la legislación internacional en fases progresivas:

El plan de trabajo acelerado sobre el CMLA, que fue aprobado por el Gabinete de la OMS en septiembre de 1998, prevé la adopción del Convenio Marco y de los posibles protocolos conexos por la Asamblea Mundial de la Salud no más tarde de mayo del 2003. Cada etapa de la negociación es única y tiene su propio impulso. El CMLA podrá completarse antes si los Estados Miembros de la OMS así lo deciden. En gran parte ello depende de la voluntad política y del compromiso sostenido en favor de la causa de la salud pública. Una opción sería negociar uno o más protocolos al mismo tiempo que el Convenio Marco.

En un caso, por ejemplo, se negociaron tres Protocolos junto a la parte principal del Convenio Marco.

I. El CMLA y los protocolos conexos mejorarán la lucha antitabáquica transnacional y la cooperación por los siguientes medios:

A no ser que se aborden a la vez las dimensiones nacionales y transnacionales de la lucha antitabáquica, pueden fracasar incluso los mejores programas integrales de lucha antitabáquica. Por ello, los impulsos nacionales y mundial del Convenio son interdependientes.

En el proceso de adopción del CMLA, la OMS y sus oficinas regionales trabajarán con las ONG, los medios informativos y la sociedad civil en los países para centrarse en todas las dimensiones del tabaco

Los tratados son jurídicamente vinculantes. El Convenio Marco comprende habitualmente obligaciones más generales o limitadas, mientras que los protocolos abarcan obligaciones jurídicas más concretas.

Una resolución no es vinculante y habitualmente no comprende ningún compromiso sustancial de carácter jurídico.

Una resolución no basta para abordar eficazmente las amenazas para la salud pública asociadas al comercio, la comercialización y el uso del tabaco. En los pasados veinticinco años, la Asamblea Mundial de la Salud ha adoptado 16 resoluciones sobre varios aspectos de la lucha antitabáquica con variados grados de éxito. Algunos Estados Miembros han perfilado esas resoluciones en el ámbito nacional aumentando su enfoque y su fuerza. Sin embargo, este método parcelar es demasiado informal para ejercer efectos importantes, en particular en la lucha antitabáquica, en donde la dimensión internacional del problema repercute directamente en el modo de abordarlo en el ámbito nacional. Sin embargo, las resoluciones adoptadas en otros foros internacionales apoyarán y actuarán sin duda como catalizador para el proceso del CMLA.

El Convenio Marco se refiere a la lucha antitabáquica a largo plazo. La principal ventaja del CMLA es que permitirá a la OMS y a su familia extensa, que comprende los diferentes países y las personas de los países, recoger los beneficios en salud pública resultantes de la lucha antitabáquica y de su extensión en la sociedad. Es un instrumento jurídico al servicio de la salud.

En mayo de 1996, la Asamblea Mundial de la Salud adoptó la resolución WHA49.17 pidiendo al Director General de la OMS *que emprenda la elaboración de un Convenio Marco de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 19 de la Constitución de la OMS+. Fue la primera vez en que la OMS aplicó su mandato constitucional (Artículo 19 para establecer un convenio. No había precedentes para la elaboración de un plan de trabajo detallado. Entre 1996 y 1998 se realizaron algunos trabajos técnicos preparatorios, pero no se acordó ningún plan de trabajo detallado. Como parte de esa labor se distribuyó un calendario preliminar en la 51^a Asamblea Mundial de la Salud en mayo de 1998. La Iniciativa Liberarse del Tabaco tomó en consideración las partes pertinentes de ese proceso inicial antes de preparar este plan de trabajo detallado, que refleja los requisitos políticos y técnicos para la negociación del CMLA.

La resolución WHA49.17 da al Director General el mandato para iniciar los trabajos de preparación de un Convenio Marco conforme al Artículo 19, pero NO proporciona un mandato para que el Director General inicie las negociaciones. La negociación del CMLA es una prerrogativa de los Estados soberanos y requiere el establecimiento de un órgano oficial de negociación. Sólo la Asamblea Mundial de la Salud tiene autoridad jurídica para iniciar el proceso de negociación. El plan de trabajo acelerado y el proyecto de resolución propuesto por la Secretaría sugieren el establecimiento por la Asamblea de un Comité Intergubernamental de Negociación que proceda a realizar las negociaciones oficiales. La función de la Secretaría de la OMS en este proceso consiste en proporcionar apoyo técnico y en asesorar a los Estados Miembros sobre la negociación del CMLA y los protocolos conexos.

El enfoque contiene cierto grado de flexibilidad. Por ejemplo, no es necesariamente indispensable una Conferencia Intergubernamental para la adopción del CMLA y de los posibles protocolos conexos, pues pueden ser adoptados directamente por una mayoría de dos tercios en la Asamblea Mundial de la Salud, conforme al Artículo 19. Por otra parte, es preferible que la Asamblea Mundial de la Salud adopte una sola resolución en la que indique el modo de proceder a las negociaciones. Para ello, la Asamblea Mundial de la Salud puede autorizar la creación de un Comité Intergubernamental de Negociación conforme al proyecto de resolución presentado ahora al Consejo Ejecutivo. Esto sería más eficaz que acudir de nuevo a la Asamblea en una fecha ulterior.

El presupuesto del CMLA necesitará inicialmente la financiación con fondos extrapresupuestarios. Esos costos comprenderán el apoyo técnico de la OMS, el apoyo para las reuniones técnicas y de negociación intergubernamentales y el apoyo para la creación de comisiones nacionales del CMLA que presten apoyo al proceso en los países. A medio y largo plazo se necesitarán fondos del presupuesto ordinario para garantizar el mantenimiento de la aplicación.

En particular, los países en desarrollo necesitarán asistencia financiera y técnica para intervenir en el proceso de redacción del CMLA. En ese sentido, la reciente reunión consultiva técnica celebrada en Vancouver recomendó que la OMS establezca un Fondo de Depósito distinto para esta finalidad.

También se necesitarán recursos durante la fase de ejecución. Se precisarán fondos para ayudar a los países a establecer sus capacidades y a participar en las actividades nacionales y mundiales de lucha antitabáquica. En ese sentido, el CMLA debe comprender disposiciones para crear un Fondo de Depósito Multilateral, con donativos de gobiernos, organismos internacionales y entidades privadas.

Habrán de destinarse nuevos fondos extrapresupuestarios para el proceso relativo al CMLA, pero no se desviarán fondos destinados previamente a la lucha antitabáquica para apoyar el proceso del CMLA. El apoyo al CMLA debe considerarse parte integrante del apoyo nacional y mundial prestado a la lucha antitabáquica. De hecho, la adopción con éxito del CMLA producirá probablemente un marcado aumento de los recursos financieros destinados a la lucha antitabáquica en los países y en el ámbito internacional. Cuando se haya adoptado, el CMLA permitirá que la lucha antitabáquica tenga mayor perfil político. La adopción del CMLA representa un barómetro del éxito o el fracaso en la colocación de la lucha antitabáquica en la parte frontal y central de la escena mundial. El movimiento ecológico ha tenido éxito en la adopción de numerosos acuerdos vinculantes multilaterales en el ámbito internacional, y como parte de algunos de esos acuerdos, por ejemplo, el Protocolo de Montreal de 1987 relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, se ha dispuesto de recursos financieros importantes para ayudar a los países en desarrollo. Asimismo, el CMLA puede facilitar las actividades de cooperación mundial, incluida la entrega de recursos financieros adicionales.

La idea ampliamente sostenida de que la lucha antitabáquica conducirá a pérdidas de ingresos (es realmente una idea! En realidad, los números hablan muy en favor del abandono del cultivo del tabaco. Los recientes análisis económicos, por ejemplo, los datos del Banco Mundial que han de publicarse en el presente año, así como la publicación *The Economics of Tobacco Control: Towards an optimal policy mix+ (La economía de la lucha antitabáquica: hacia una mezcla óptima de acciones políticas, muestran que los costos sociales y sanitarios del tabaco superan con mucho a los beneficios económicos directos que pueden derivarse del cultivo del tabaco.

La industria del tabaco se basa en el argumento de que no hay un cultivo real u otras opciones de sustitución. Es razonable suponer que los consumidores que dejen de fumar dirigirán su gasto en tabaco a otros bienes y servicios de la economía. Por consiguiente, el descenso del empleo en la industria del tabaco será compensado por aumentos del empleo en otras industrias. Sin embargo, a corto plazo, en los países que se basan fuertemente en las exportaciones de tabaco (esto es, la actividad económica comprende una neta exportación de tabaco, la diversificación económica y agrícola comprenderá probablemente pérdidas de empleos.

El CMLA adopta una visión a largo plazo respecto a la diversificación agrícola. El enfoque de marco-protocolo proporciona un método evolutivo para desarrollar un régimen jurídico internacional de lucha contra el tabaco de modo que no todas las cuestiones habrán de abordarse al mismo tiempo. Además es preciso establecer un fondo multilateral para ayudar a los países que soporten el costo más alto en las necesidades de reajuste. El CMLA será probablemente el primer instrumento que busque apoyo mundial para los cultivadores de tabaco.

También es digno de señalar que los actuales 1100 millones de fumadores del mundo aumentarán a 1640 millones en el 2025, debido principalmente a los aumentos de población en los países en desarrollo. Por consiguiente, es extremadamente improbable que los países cultivadores de tabaco sufran económicamente de cualquier medida de lucha antitabáquica tal como el CMLA.

Además de la función primordial de los Ministerios de Salud, los Ministerios de Asuntos Exteriores desarrollan habitualmente una destacada función en la negociación de convenios o tratados. También se espera que los Ministerios de Hacienda, Medio Ambiente, Trabajo, Justicia, Comercio Exterior, Educación y Agricultura intervengan en algún momento en el ámbito de las negociaciones.

La adopción de un acuerdo internacional puede constituir una diferencia notable. Por ejemplo:

Pueden afectar los acuerdos internacionales al comportamiento de los Estados? En algunos casos, los acuerdos internacionales establecen sistemas claros de cumplimiento, como el sistema de solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio. Pero incluso en ausencia de tales mecanismos, un acuerdo internacional puede:

Así pues, si bien los tratados rara vez llevan a un Estado a invertir inmediatamente su comportamiento, pueden producir cambios importantes de conducta, porque modifican el cálculo de costos y beneficios del Estado y porque la mayoría de los Estados estiman que deberán cumplir sus promesas.

La Organización Mundial de la Salud es la única organización multilateral internacional que reúne los conocimientos especializados técnicos y de salud pública necesarios para servir de plataforma en la negociación y aplicación eficaz del Convenio Marco sobre la Lucha Antitabáquica. Aunque las Naciones Unidas tienen también autoridad jurídica para patrocinar la creación de instrumentos internacionales sobre la lucha antitabáquica, no poseen los conocimientos técnicos especializados ni tal vez el tiempo necesario para negociar complejas normas sobre la lucha antitabáquica, en particular si se necesitan amplias negociaciones del Convenio.

La OMS, principal organismo especializado en salud pública, debe establecer y vigilar las complejas normas técnicas relativas a la lucha antitabáquica. En la resolución WHA49.17, los Estados Miembros reconocen la capacidad excepcional de la OMS para servir de plataforma en la adopción del CMLA pidiendo a la Organización que inicie la elaboración del Convenio.

Sin embargo, dado que la meta final de la lucha antitabáquica mundial puede exigir la reglamentación de sectores incluidos en el mandato de otros organismos de las Naciones Unidas, puede considerarse como opción la creación de un sistema conjunto de negociación, en particular en lo que respecta a los posibles protocolos especializados.

Conforme al proyecto OMS/UNICEF, *Establecimiento de alianzas y adopción de medidas para crear una generación de niños y jóvenes sin tabaco+, apoyado por la Fundación de las Naciones Unidas, se está realizando un examen de la Convención sobre los Derechos del Niño en lo que respecta a la lucha antitabáquica. También, en relación con las actividades de la Iniciativa Liberarse del Tabaco para fortalecer la función de las mujeres en la lucha antitabáquica mundial, se considerarán las posibles vinculaciones entre el CMLA y la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer. También se considerarán las vinculaciones entre el CMLA y otros tratados internacionales relativos a cuestiones tales como el contrabando. Además se tratará en todo lo posible de basarse en los acuerdos regionales de lucha antitabáquica propuestos y existentes.